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ISUPOL, Revista de Investigación en Seguridad Ciudadana y Orden Público
Nº 12 junio 2026 • pp 19-31 • ISSN impreso 2528-8032 • ISSN digital 2773-7470
Diseño e implementación de un instrumento
de planificación orientado a la eficiencia de la gestión
institucional y eficacia del servicio policial
Design and Implementation of a Strategic Planning Instrument Aimed
at Enhancing Institutional Management Efficiency and Police Service
Effectiveness
Pablo Vinicio Dávila Maldonado1
Walter Oswaldo Gómez Vargas2
Christian Mauricio Espinosa Melo3
Alex Rodrigo Pilco Chisaguano4
Recibido: 08 de marzo de 2026
Aceptado: 12 de abril de 2026
Publicado: 08 junio de 2026
Resumen
Este artículo analiza el diseño e implementación inicial del instrumento de planificación Horizonte
Estratégico Institucional “Servir y Proteger con Firmeza” de la Policía Nacional del Ecuador, orientado a
fortalecer la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial. Metodológicamente se
trata de un estudio de caso institucional que emplea herramientas mixtas con base en revisión docu-
mental, análisis de contenido, observación y contraste normativo. Los resultados evidencian que dicho
instrumento fue diseñado con un diagnóstico integral, metodología estructurada, arquitectura estra-
tégica coherente, articulación interinstitucional y servicio policial, mejora continua y una base jurídi-
ca vigente.
Palabras clave: eficacia del servicio; eficiencia de la gestión; estrategia institucional; modelo estratégi-
co basado en evidencias; orientación a resultados.
Abstract
is article analyzes the design and initial implementation of the Ecuadorian National Police’s “Servir
y Proteger con Firmeza” Institutional Strategic Horizon planning tool, which is aimed at strengthening
the efficiency of institutional management and the effectiveness of police services. Methodologically,
this is an institutional case study that employs mixed-methods research based on literature review,
1 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, pablo70dm@gmail.com, 0009-0006-5831-5074
2 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, wokerarm1@gmail.com, 0009-0007-0032-7010
3 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, cmem171@hotmail.com, 0009-0009-2012-3183
4 Comando General de la Policía Nacional del Ecuador, alex.nattefrost@gmail.com, 0009-0003-4274-3320
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Diseño e implementación de un instrumento de planificación orientado
a la eficiencia de la gestión institucional y eficacia del servicio policial
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content analysis, observation, and regulatory
comparison. e results show that this instru-
ment was designed with a comprehensive assess-
ment, a structured methodology, a coherent stra-
tegic framework, inter-institutional coordination
and police service, continuous improvement, and
a valid legal basis.
Keywords: service effectiveness; management
efficiency; institutional strategy; evidence-based
strategic model; results orientation.
Introducción
La planificación estratégica en instituciones po-
liciales adquiere especial importancia en contex-
tos donde la violencia, la criminalidad organiza-
da y la transformación de los riesgos en el ámbito
de la seguridad exigen respuestas orientadas, sos-
tenidas y articuladas. En Ecuador, esta necesidad
se evidenció con la intensificación de fenómenos
criminales que redistribuyeron la violencia en tér-
minos territoriales, ampliaron la capacidad adap-
tativa de las estructuras delictivas y elevaron la
presión sobre la Policía Nacional.
En ese escenario, la conducción institucional
requirió un instrumento capaz de organizar
prioridades, proyectar intervenciones y enlazar
la dirección estratégica con la ejecución policial.
A partir de esta necesidad se desarrolló un
instrumento de planificación titulado Horizonte
Estratégico Institucional “Servir y Proteger con
Firmeza”, concebido como una estrategia de alto
nivel orientada a ordenar la gestión institucional y
fortalecer el servicio policial en el territorio.
La relevancia del instrumento se comprende
al observar el contexto institucional en el que sur-
gió. La Policía Nacional trabajaba con instrumen-
tos de planificación que no respondían plena ni
adecuadamente a la complejidad de la seguridad,
como tampoco orientaban la conducción estraté-
gica articulada. Además, existía la necesidad de
ordenar los procesos institucionales y enlazar la
planificación estratégica con elementos operati-
vos de despliegue policial.
El Horizonte Estratégico (HEI, de ahora en
adelante) se concibió como un mecanismo orien-
tado a unificar la dirección estratégica, ordenar la
conducción institucional y fortalecer la gestión y
servicio policial. Se denomina de esa manera por-
que fue concebido como una proyección temporal
definida, con visión institucional a 2029 y con la
finalidad de conducir la acción policial hacia un
estado deseado.
Desde una perspectiva académica, este
artículo es relevante porque examina cómo una
institución del Estado incorpora herramientas de
diagnóstico, estructuración estratégica, despliegue
operativo y mejora continua en su arquitectura
institucional. De modo que la planificación no
solo es un ejercicio práctico, sino un proceso de
conducción orientado a ordenar las prioridades,
articular capacidades y traducir lineamientos
estratégicos en acciones concretas y operativas.
Objetivo general
Analizar y describir el diseño e implementación
inicial del instrumento de planificación Horizonte
Estratégico Institucional “Servir y Proteger con
Firmeza” de la Policía Nacional del Ecuador pa-
ra determinar la pertinencia, viabilidad y proce-
dencia jurídica.
Objetivos específicos
•Analizar el origen, el diseño, la estructu-
ra, metodología y elementos de construc-
ción de dicho instrumento.
•Examinar sus mecanismos de operativi-
zación y despliegue institucional.
•Evaluar su pertinencia, viabilidad y pro-
cedencia jurídica.
Metodología
El presente estudio emplea un enfoque metodoló-
gico mixto con predominio cualitativo. Articula la
interpretación de documentos estratégicos, nor-
mativos e institucionales con información cuan-
titativa vinculada al diseño e implementación
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inicial del instrumento en mención. La perspec-
tiva investigativa guarda relación con la naturale-
za del objeto de estudio, ya que busca comprender
—de manera simultánea— la arquitectura con-
ceptual y normativa del instrumento y sus meca-
nismos de despliegue institucional (Hernández-
Sampieri y Mendoza 2018).
El estudio tiene un alcance descriptivo,
orientado a identificar los componentes que
estructuran el HEI, y un componente analítico
dirigido a examinar su pertinencia en el ámbito
de la seguridad pública, su viabilidad metodo-
lógica y técnica, y procedencia jurídica. Se trata
de un estudio de caso institucional en el que la
unidad de análisis estuvo constituida por el HEI,
la Estrategia Operacional 3D5 que se desprende del
HEI, su operativización y documentación insti-
tucional complementaria vinculada con el diseño
y despliegue de los mismos.
Para analizar la información se emplearon
cuatro técnicas: revisión documental; análisis
de contenido; contraste normativo-jurídico; y,
observación de la implementación inicial. Las
técnicas permitieron examinar la coherencia
entre el diseño estratégico del HEI, su sustento
normativo y mecanismos de despliegue operativo.
Resultados
Génesis del HEI
El Horizonte Estratégico Institucional surgió en
un contexto complejo e histórico para la segu-
ridad pública del Ecuador, determinado por la
transformación de la violencia, la diversificación
de las dinámicas criminales y, por ende, mayo-
res exigencias sobre la capacidad de respues-
ta de la Policía Nacional. Ante este escenario,
el Comando General consideró necesario con-
tar con una herramienta que ordenara la con-
ducción institucional, definiera un rumbo claro
y fortaleciera la articulación entre gestión estra-
tégica y servicio policial.
5 Enfocado en desarticular, desorganizar y debilitar estructu-
ras criminales
El HEI fue concebido como una estrategia
de alto nivel orientada a proyectar la acción poli-
cial hacia una visión definida, mediante objetivos
claros, prioridades organizadas y una estructura
capaz de enlazar la planificación con ejecución
y seguimiento. Respondió a la necesidad de
fortalecer la planificación institucional frente a
escenarios muy conflictivos y de incorporar un
mecanismo que aportara dirección, coherencia y
continuidad a los procesos institucionales (Policía
Nacional del Ecuador 2026a).
El instrumento fue estructurado a partir de
una finalidad, cuatro objetivos estratégicos, una
estrategia institucional, diez hitos, 43 políticas,
285 lineamientos, un modelo estratégico, un
documento de operativización, mecanismos de
mejora continua y la Estrategia Operacional 3D.
Esta configuración le otorgó una magnitud sin-
gular dentro de la historia institucional reciente,
ya que articuló la conducción estratégica, la orga-
nización por niveles de gestión y proyección del
despliegue policial en territorio (Policía Nacional
del Ecuador 2026a).
El HEI se construyó sobre una base norma-
tiva amplia, vigente y jerarquizada. En su parte
inicial incorpora disposiciones constitucionales,
legales, administrativas y de derechos humanos,
que cumplen una función estructural: delimitar
el marco de formulación de sus elementos. Bajo
esa lógica, fue diseñado para cumplir la normativa
constitucional, convencional, jurisprudencial, le-
gal y administrativa que regula la función policial,
y se proyecta sobre la Estrategia Operacional
3D y el documento de operativización (Policía
Nacional del Ecuador 2026a).
En referencia a la implementación inicial,
los datos muestran que, desde mayo de 2025,
se ejecutaron los primeros cuatro hitos en una
etapa inicial orientada a intervenir estructuras
criminales; la actuación táctica de investigación
e inteligencia; la proximidad comunitaria; y
vigilancia y gobernanza territorial. De manera
paralela, se elaboró la versión formal de la
herramienta a partir de un diagnóstico integral,
con lectura retrospectiva y prospectiva. Ese
proceso concluyó con la aprobación de una
primera versión el 31 de agosto de 2025. Luego,
se incorporaron ajustes derivados del dictamen
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de la Corte Constitucional, que dio lugar a la
segunda versión. Finalmente se consolidó la
versión tres, vigente desde el 1 de enero de 2026
(Policía Nacional del Ecuador 2026a).
De acuerdo con sus fundamentos, el HEI
se orienta a fortalecer la eficiencia de la gestión
institucional y eficacia del servicio policial. Su
enfoque transversal garantiza la protección y el
respeto de los derechos humanos, con énfasis en
los grupos de atención prioritaria. Además, prio-
riza la gestión por resultados, el modelo basado
en evidencias, la generación de valor público y el
presupuesto por resultados. Entre sus principales
características se encuentran la articulación de
subsistemas, la mejora continua, la rendición de
cuentas, la excelencia operacional, planificación
prospectiva, análisis criminológico, sostenibilidad
logística, bienestar policial y manejo estratégico
del presupuesto.
Estos elementos otorgan coherencia al HEI
y lo proyectan como una herramienta policial
legítima, profesional y efectiva (Policía Nacional
del Ecuador 2026a). La Dirección Nacional de
Planificación y Gestión Estratégica (Dirplan)
sometió el HEI a un análisis técnico-metodoló-
gico, y logró determinar que
Representa una herramienta técnicamente
fundamentada, construida con respaldo en
elementos, datos e insumos institucionales.
Sus componentes aportan al mejoramiento
de la gestión y permiten tomar decisiones
adecuadas. Utiliza resultados aplicados a la
planificación estratégica organizacional que,
articulados a la metodología existente, servirán
para el despliegue de la proyección y aportarán
al desarrollo institucional (Policía Nacional del
Ecuador 2025a).
Diagnóstico y metodología
de formulación
El diagnóstico constituyó la base de organización
del instrumento. Fue elaborado para asegurar que
la estrategia institucional partiera de una lectura
amplia, ordenada y rigurosa del entorno y de la si-
tuación interna de la institución. Se concibió co-
mo un ejercicio integral de levantamiento, organi-
zación e interpretación de información, orientado
Gráfico 1
Elementos del Horizonte Estratégico Institucional
FINALIDAD
EFICACIA DEL
SERVICIO
EFICIENCIA DE
LA GESTIÓN
Incrementar la efectividad del servicio policial,
para contribuir al mantenimiento del orden
público y convivencia pacífica.
Incrementar la eficacia del servicio policial
orientado a las personas y los territorios.
Intervención territorial
focalizada y contundente.
Investigación e
inteligencia táctica.
Proximidad comunitaria
y vigilancia.
Gobernanza y
gobernabilidad
Incrementar la eficiencia de la
gestión institucional.
Incrementar la eficiencia de la
gestión del talento
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
BSC
1
2
Bienestar policial.
Desarrollo de talento
humano
3
Eficiencia del recurso
logístico policial.
Legitimidad y
transparencia
Planificación y cultura
organizacional.
7
Presupuesto por
resultados
10
8
9
4
Incrementar la eficiencia de la
gestión presupuestaria.
5
6
CIUDADANÍA PROCESOS
TALENTO HUMANO PRESUPUESTO
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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a comprender tanto las amenazas del entorno co-
mo las brechas que incidían en la respuesta poli-
cial. Esa estructura es medular, pues evidencia que
el HEI fue diseñado a partir de un diagnóstico in-
terno y externo, con enfoque retrospectivo y pros-
pectivo (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
En su dimensión externa retrospectiva, el
diagnóstico examinó la evolución de la violencia
criminal entre 2023 y 2025. Para ello, incorporó
estadísticas, la caracterización de los homicidios,
comparaciones anuales y análisis de la dinámica
criminal. El estudio identificó altos niveles de
violencia en 2023, una reducción parcial en 2024
y diversificación criminal en 2025. Además, in-
cluyó el análisis de las organizaciones criminales,
la reconfiguración del fenómeno delictivo y los
factores que explican la intensidad delictiva.
Resultó relevante el estudio de la intensifica-
ción de la violencia a partir de 2025, explicada
a partir de motores criminológicos y factores
estructurales que evidencian la complejidad del
escenario. Entre ellos los nodos autónomos de
letalidad, las economías criminales diversificadas,
las microsoberanías armadas, la impunidad legal,
fragmentación inducida y convergencia simultá-
nea de conflictos criminales (Policía Nacional del
Ecuador 2026a).
El diagnóstico incorporó la prospección
como técnica de análisis estratégico. Para ello,
se examinaron los antecedentes elaborados por
la Policía Nacional y el Ministerio del Interior
con prospectiva a 2030. A partir de esa revisión,
junto con el análisis de las amenazas, los riesgos y
centros de gravedad para la seguridad ciudadana,
se construyó una lectura hipotética del entorno y
se proyectaron los escenarios. El documento pre-
cisa que esas proyecciones sirven para planificar,
distribuir recursos y organizar la respuesta de la
Policía. Así, el enfoque retrospectivo y prospec-
tivo permitió enlazar el pasado, presente y futuro
probable dentro del proceso estratégico (Policía
Nacional del Ecuador 2026a).
El diagnóstico interno institucional examinó
las brechas presupuestarias, de planificación,
estructura organizacional, talento humano;
tecnologías de la información y la comunica-
ción, procedimientos y logística. Los resultados
evidenciaron que la construcción del Horizonte
respondía tanto a la evolución de las amenazas
externas como a la necesidad de fortalecer las
capacidades internas, con el fin de garantizar la
eficacia del servicio policial.
El carácter holístico del diagnóstico permitió
identificar y jerarquizar variables estratégicas,
y utilizarlas como insumo para el diseño de
herramientas metodológicas. En este sentido, el
diagnóstico cumplió una función estructurante, al
convertir la lectura del entorno y de la institución
en conocimiento útil para el diseño instrumental
del HEI (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
La Dirplan reconoce el HEI como insumo
clave para desplegar la planificación institucional
y lo incorpora formalmente en la construcción
del Plan Estratégico Institucional. Además, su
implementación permite fortalecer la gestión
interna, reorientar las acciones operativas y
estructurar indicadores objetivos alineados con
la planificación gubernamental (Policía Nacional
del Ecuador 2026c). De manera complementaria,
se anticipó en la planificación institucional de
2026, la alineación con el HEI (Policía Nacional
del Ecuador 2026d).
La metodología del HEI se orientó a trans-
formar la información institucional en decisiones
estratégicas organizadas. Para ello, empleó un
enfoque mixto, que integró componentes cua-
litativos y cuantitativos. En particular, utilizó
cuatro técnicas: análisis cuantitativo, análisis cua-
litativo, interpretación y prospección, que fueron
articuladas mediante tres fases: recolección de
datos, análisis de la información y generación de
conocimiento.
En la fase inicial, se levantó información
mediante la observación, revisión documental,
talleres, lluvia de ideas, contraste de experiencias,
análisis estadístico y revisión normativa. Este pro-
ceso permitió identificar variables asociadas tanto
a las amenazas del entorno como a las brechas
internas de la institución. Posteriormente, las
variables fueron procesadas en la matriz Vester,
de la cual surgieron los diez hitos del HEI.
A su vez, el Balanced Scorecard —también
llamado Cuadro de Mando Integral— permitió
estructurar los cuatro objetivos estratégicos,
mientras que la matriz FODA sirvió de base para
construir la estrategia institucional, las políticas
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y lineamientos. El ciclo de Deming se incorporó
para asegurar la mejora continua, es decir, para
que el HEI sea monitoreado, evaluado y corre-
gido de forma permanente (Policía Nacional del
Ecuador 2026a).
Elementos orientadores, elementos
estratégicos y modelo estratégico
Estos elementos orientadores fueron empleados
para definir el rumbo de la institución y propor-
cionar la base ética, doctrinaria y estratégica que
orienta la gestión institucional y el servicio poli-
cial. En este nivel se ubican la misión, visión, los
principios y valores. La misión expresa el man-
dato constitucional de atender la seguridad ciu-
dadana y el orden público, mientras que la visión
proyecta el estado institucional esperado hacia
2029 (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
Además, se incorporaron valores que consti-
tuyen pilares de la actuación policial, junto con los
principios que orientan la gestión institucional:
responsabilidad, integridad, legalidad, probidad,
participación, equidad territorial, transparencia,
eficiencia, eficacia, efectividad y calidad. En
conjunto, los elementos orientadores otorgan
sentido superior al instrumento y sostienen su
despliegue sobre una base institucional clara
(Policía Nacional del Ecuador 2026a).
Los elementos estratégicos constituyen el
núcleo del instrumento. Se organizan de manera
secuencial en torno a una finalidad, se despliegan
en objetivos estratégicos, se articulan con la
estrategia institucional y concretan mediante
hitos, políticas y lineamientos. Los objetivos
estratégicos expresan los resultados esperados
por la institución y se construyen conforme a las
perspectivas definidas en el HEI.
El primer objetivo corresponde a la perspectiva
de ciudadanía y recoge la razón de ser de la insti-
tución, orientada a la eficacia del servicio policial.
Los tres objetivos restantes se relacionan con el
fortalecimiento institucional en las dimensiones
de talento humano, procesos y presupuesto, orien-
tadas a la eficiencia de la gestión. Esta estructura
se ajusta a la tipología de objetivos establecida en
la Guía metodológica de planificación institucional
(Secretaría Nacional de Planificación 2024).
En esta lógica, la estrategia no se reduce a la
formulación declarativa, sino que exige definir
una posición diferenciada con actividades estruc-
turadas. Como señaló Porter (2011, p. 103), “la
estrategia competitiva consiste en ser diferente.
Significa la selección deliberada de un conjunto
de actividades distintas para entregar una mezcla
única de valor”.
Gráfico 2
Estrategia institucional
ARTICULACIÓN
Articulación estratégica y operativa de la gestión y el servicio policial, mediante la
excelencia operacional para la intervención territorial diferenciada.
PREVENCIÓN INVESTIGACIÓN
INTELIGENCIA
APOYO
OPERATIVO
DISUACIÓN RESPUESTA
SOPORTE ANTICIPACIÓN
GESTIÓN INSTITUCIONAL
SERVICIO POLICIAL
ESTRATEGIA INSTITUCIONAL
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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El modelo estratégico ordena la institución en ni-
veles de gestión, tipos de planes y elementos de
planificación, y articula la relación entre gestión
institucional y el servicio policial. Su función con-
siste en garantizar la ejecución organizada de la
estrategia institucional, los hitos, las políticas y li-
neamientos. En consecuencia, el modelo estraté-
gico organiza la institución desde el nivel con-
ceptual hasta lo operativo, precisa competencias,
rutas de planificación y orienta las formas de des-
pliegue (Policía Nacional del Ecuador 2026a).
En la misma línea, Chiavenato y Sapiro
(2017) sostienen que “el pensamiento estratégico
puede ser definido, ya sea como la forma en que
se visualiza el mundo exterior, principalmente
en situaciones desafiantes e inciertas, o como la
manera de aplicar un conjunto de técnicas para
definir y resolver problemas” (p. 13).
Operativización, mejora continua
y Estrategia Operacional 3D
La operativización del HEI constituye la fase de
ejecución. Su implementación inicial fue progre-
siva: comenzó con procesos de socialización, ca-
pacitación, talleres y coordinación logística en
todas las dependencias. Además, definió respon-
sables, plazos y evidencias de cumplimiento, así
como metodologías para implementar, hacer se-
guimiento y evaluar el instrumento.
Según la Dirplan, el taller institucional deno-
minado “De la estrategia a la táctica” se consolidó
como mecanismo clave para traducir el HEI en
acciones operativas concretas. Este proceso forta-
leció la articulación entre planificación, ejecución
territorial, gestión de recursos, control ético y
compromisos institucionales medibles orientados
a resultados (Policía Nacional del Ecuador 2026e).
Gráfico 3
Hitos del Horizonte Estratégico Institucional
Estrategia institucional:Finalidad
Ciudadanía Talento humano Procesos Presupuesto
10
POLÍTICAS LINEAMIENTOS
43 285
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
El Horizonte Estratégico es el marco
superior de conducción que orienta,
ordena y prioriza la acción institucional
de la Policía Nacional.
Articulación estratégica y operativa de la gestión
y el servicio policial.
Incrementar la efectividad del servicio policial, para contribuir al
mantenimiento del orden público y convivencia pacífica.
Intervención territorial
focalizada y contundente.
Investigación e
inteligencia táctica.
Proximidad comunitaria
y vigilancia.
Gobernanza y
Gobernabilidad.
Bienestar policial.
Desarrollo del talento
humano.
Eficiencia del recurso
logístico policial.
Legitimidad y
transparencia.
Planificación y cultura
organizacional.
Presupuesto por
resultados.
HIT OS
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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La operativización se sustenta en el modelo
estratégico que establece la visión, misión, los ob-
jetivos estratégicos, la estrategia institucional, los
hitos, las políticas y lineamientos. Los niveles de
gestión organizan estas directrices en objetivos,
procesos, proyectos y gestión de riesgos. Por su
parte, el nivel operativo materializa la planifi-
cación mediante objetivos operativos, tácticas,
planes de acción y acciones en territorio.
En esa lógica, las direcciones, zonas, subzonas
y distritos deben formular, ejecutar, monitorear,
evaluar y retroalimentar de manera continua sus
estrategias, tácticas y acciones. El proceso debe
alinearse con sus planes operativos o específicos,
apoyarse en matrices de implementación, segui-
miento y evaluación, y utilizar indicadores de
resultados y de desempeño (Policía Nacional del
Ecuador 2025b).
Según la Dirplan, la matriz de seguimiento
del HEI registra un avance del 31,39% y evidencia
una estructuración técnica del proceso de imple-
mentación. Esto se debe a que los lineamientos de
corto plazo se operativizaron mediante indicado-
res, planes de acción, proyectos, hitos, actividades
específicas y acciones de gestión de riesgos. En
conjunto, estos elementos confirman la capacidad
del instrumento para traducirse en mecanismos
verificables de seguimiento institucional (Policía
Nacional del Ecuador 2026f ).
El enfoque metodológico de ejecución adopta
una lógica de mejora continua lo cual explica por
qué el HEI fue concebido como una herramienta
perfectible, retroalimentable y ajustable (Policía
Nacional del Ecuador 2026a). La mejora conti-
nua se basa en el ciclo que sigue:
•Planificar: diagnosticar el problema, pla-
nificar, formular estrategias y construir
acciones.
•Hacer: implementar planes y desplegar el
servicio policial
•Verificar: controlar, supervisar y evaluar
resultados
•Actuar: retroalimentar, identificar bre-
chas y reformular tácticas.
Gráfico 4
Modelo Estratégico Institucional
Servicio
policial
Externo
Ciudadanía
Procesos
Presupuesto
Talento humano
Interno
Prevención
Inteligencia
Apoyo
operativo
Investigación
Articulación
ODS
PND
PM
Gestión
institucional
basado en
evidencias
M
i
s
i
ó
n
V
i
s
i
ó
n
V
a
l
o
r
e
s
P
r
i
n
c
i
p
i
o
s
Disuación
Soporte
Anticipación
Respuesta
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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La Estrategia Operacional 3D es el instrumen-
to que permite a la Policía Nacional orientar el
HEI hacia intervenciones concretas en el territo-
rio. Desde su concepción, su objetivo medular fue
materializar los cuatro primeros hitos, mientras
que, su función principal es la de articular la con-
ducción estratégica, las estrategias de servicio, los
ejes de intervención, las tácticas, las acciones ope-
rativas y los mecanismos de seguimiento.
En esa lógica, “las estrategias también pueden
proporcionar la base para respuestas de mayor
impacto que pueden emplear diversas herramien-
tas, tácticas y técnicas para alcanzar objetivos de-
finidos” (Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito [UNODC] 2022, p. 7). Entre
tanto, la Estrategia 3D se organiza a partir de una
lectura integral del fenómeno criminal contem-
poráneo, con énfasis en las amenazas, riesgos,
centros de gravedad, reconfiguración criminal,
nudos críticos externos, brechas institucionales
y escenarios de proyección (Policía Nacional del
Ecuador 2026b).
Pertinencia, viabilidad metodológica
y técnica
La UNODC (2022) planteó que una estrategia
eficaz se construye sobre un análisis sólido del
problema. Para ello, debe identificar factores es-
tructurales, mercados, actores y vulnerabilidades,
y traducir ese diagnóstico en objetivos claros, res-
puestas integradas y medidas adaptadas al con-
texto de aplicación.
Por tanto, el HEI resulta pertinente porque no
surgió como un documento abstracto, sino como
una respuesta institucional ajustada al contexto
de seguridad, caracterizado por una criminalidad
cambiante, complejidad territorial y necesidad
de conducción estratégica articulada. Además,
se estructuró a partir de un diagnóstico integral,
Gráfico 5
Estrategia Operacional 3D
Intervención territorial
focalizada
Articulación inter institucional
Análisis de la información Uso legítimo de la fuerza
Garantía de DD.HH
• Intervención: • Patrullaje inteligente situacional.
• Atención priorizada y resolutiva
de auxilio.
• Proximidad comunitaria inteligente
(QR-AI)
• Sostenimiento comunitario del
control territorial.
• Interdicción:
• Saturación objetiva:
- Sistemática a capacidades criminales.
- Centros penitenciarios.
- Redes estratégicas y ciberespacio.
- Ejes viales y corredores logísticos
- Núcleos de letalidad
- Zonas fronterizas, puertos y aeropuertos.
Tácticas
Acciones
operativas
Investigación e
inteligencia táctica Proximidad comunitaria
y vigilancia Gobernanza y
gobernabilidad
Debilitar, desorganizar,
desarticular estructuras criminales
Intervención
focalizada
Vigilancia
y respuesta
Proximidad
comunitaria
Fuente: por los autores.
Elaboración: por los autores.
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Nº 12 junio 2026 • pp 19-31
Pablo Vinicio Dávila Maldonado, Walter Oswaldo Gómez Vargas
Christian Mauricio Espinosa Melo, Alex Rodrigo Pilco Chisaguano
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organizó prioridades, definió objetivos, políticas y
lineamientos, y proyectó una respuesta institucio-
nal y operativa orientada a intervenir de manera
coherente sobre los problemas identificados.
En ese sentido, la pertinencia se determina
por su adecuación al contexto real que motivó
su formulación y por la capacidad para alinear el
diagnóstico, la dirección estratégica, el despliegue
y la respuesta institucional frente a fenómenos
criminales complejos (Policía Nacional del
Ecuador 2026a; UNODC 2022). A partir del
análisis de los resultados de la operativización
inicial del HEI, la Dirplan concluye lo siguiente:
Que, los resultados alcanzados afectan
directamente las capacidades logísticas,
financieras y estructurales de las organizaciones
criminales, mientras la reducción sostenida de
índices delictuales, demuestra la congruencia
entre el diagnóstico situacional, la planificación,
el direccionamiento estratégico y la ejecución
operativa.
Que, el análisis técnico determinó que los
resultados se relacionan directamente con
los lineamientos estratégicos del Horizonte
vinculados a la intervención territorial
hiperfocalizada, priorización de territorios,
control de economías criminales y control
territorial en zonas críticas.
Que, la desaceleración de índices homicidas y
la reducción de delitos estratégicos responden
a la ejecución operativa y al direccionamiento
metodológico de los lineamientos del
Horizonte Estratégico, cuyo cumplimiento
recibió seguimiento continuo, materializándose
en estrategias operacionales, orientados a la
afectación de economías criminales, captura
de objetivos de alto valor y debilitamiento
logístico de las estructuras delictivas, evitando
su recambio generacional y reorganización.
Se logran resultados, que responden a la
ejecución estructurada, coherente y sostenida
de políticas y lineamientos establecidos
en el Horizonte Estratégico, evidenciando
que este instrumento trascendió el ámbito
de la planificación para constituirse en una
herramienta efectiva de intervención estatal
frente a la violencia criminal.
Que, la formulación e implementación del
Horizonte Estratégico, sustentada en la
aplicación de la planificación institucional,
orientó los diferentes niveles de gestión,
superando vacíos operativos y puntos ciegos
y generando impactos reales, medibles y
verificables en la seguridad ciudadana dentro
del período analizado (Policía Nacional del
Ecuador 2026g).
En consecuencia, los hallazgos permiten soste-
ner que el HEI, la Estrategia Operacional 3D y
su operativización no solo fueron diseñados for-
malmente, sino que también demuestran viabili-
dad metodológica y técnica, con resultados con-
cretos, medibles y coherentes con las intenciones
de origen. Adicionalmente, la Dirección Nacional
de Comunicación Estratégica señaló que la cam-
paña comunicacional del HEI constituye un
componente concreto de legitimación del plan
institucional.
Esta campaña impulsó una comunicación
proactiva, uniforme y técnicamente planificada,
dirigida a la ciudadanía y a los distintos niveles
institucionales. Además, fortaleció la transparen-
cia, la comprensión pública de los hitos de segu-
ridad y el posicionamiento de la Policía Nacional
como una entidad estratégicamente orientada
(Policía Nacional del Ecuador 2026h).
Procedencia jurídica
El HEI se sustenta en un marco constitucional,
legal, administrativo e institucional que faculta a
la Policía Nacional a formular estrategias orienta-
das a fortalecer la seguridad ciudadana y el orden
público. En ese contexto, fue diseñado en el ám-
bito de las competencias del Comando General,
con el propósito de orientar la administración es-
tratégica de la institución.
La base normativa inicial es el artículo 163
de la Constitución de la República del Ecuador,
que establece como misión de la Policía Nacional,
atender la seguridad ciudadana y el orden público
y proteger el libre ejercicio de los derechos y la se-
guridad de las personas (Asamblea Constituyente
2008). El HEI también se sustenta en el artículo 65
del Código Orgánico de Entidades de Seguridad
Ciudadana. Según este artículo, el comandante
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general ejerce el mando directivo operacional del
personal policial y, entre sus funciones está la de
dirigir y coordinar procesos relacionados con la
misión institucional; coordinar la elaboración de
propuestas y el análisis de estrategias operativas; y,
proponer ajustes a los indicadores del desempeño
policial (Asamblea Nacional 2017).
La procedencia administrativa se apoya en
el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Gestión
Organizacional por Procesos de la Policía
Nacional, que asigna al Comando General la
dirección de la gestión estratégica y le reconoce
la facultad de emitir y establecer estrategias, po-
líticas y lineamientos institucionales (Ministerio
del Interior 2019). A esta base se suma el Decreto
Ejecutivo 601, del 12 de abril de 2025, que
ratifica a la Policía Nacional como entidad encar-
gada de la planificación estratégica y la política
pública para construir una cultura de convivencia
pacífica y seguridad ciudadana (Presidencia de la
República del Ecuador 2025).
Discusión
La fortaleza del HEI radica en la amplitud de su
diseño y en la coherencia entre el contexto que
motivó su construcción, el diagnóstico que le dio
origen, la metodología empleada en su formula-
ción y los mecanismos previstos para su desplie-
gue inicial. Por tanto, el HEI se concibe como una
estrategia institucional que ordena componentes
formales y traduce la lectura del entorno y de las
brechas internas en una ruta de conducción ins-
titucional, operativización y mejora continua. Su
pertinencia se explica por su capacidad para res-
ponder a un contexto complejo en materia de se-
guridad mediante una estructura que orienta de-
cisiones, articula niveles de gestión y proyecta una
implementación verificable para la generación de
valor público.
La Dirplan determina que el HEI es un
documento metodológico que facilita la planifi-
cación y reúne los componentes metodológicos
institucionales (Policía Nacional del Ecuador
2026g). Por su parte, el Subcomando General,
como ente operativo articulador, concluye que
la implementación del HEI permitió aplicar
diez hitos estratégicos en territorio y producir
cambios reales en el comportamiento criminal y
delictivo a escala nacional. Entre los resultados
de identifican la reducción de delitos estratégicos
y la incorporación del seguimiento al esquema
institucional, lo que favorece la sostenibilidad
del modelo de intervención territorial (Policía
Nacional del Ecuador 2026i).
La Dirección Nacional de Comunicación
Organizacional y Estratégica determinó que el
alcance del Horizonte Estratégico en redes sociales
y medios tradicionales reflejó un alto nivel de visi-
bilidad, credibilidad y legitimidad pública. Estos
resultados proyectaron una imagen institucional
de orden, claridad estratégica, modernización
y articulación interinstitucional, y reforzaron la
confianza ciudadana en la hoja de ruta definida
(Policía Nacional del Ecuador 2026j).
El punto más sensible no se ubica en la
estructura del instrumento, sino en la cultura ins-
titucional que debe sostenerlo. El principal reto
del HEI radica en la capacidad institucional para
operativizarlo e incorporar la estrategia como una
práctica cotidiana de mando, gestión y servicio.
En ese marco, la cultura organizacional puede
imponerse sobre la estrategia cuando esta no logra
arraigarse en las creencias, prácticas y decisiones
de quienes deben ejecutarla (Merchant 2011). En
la misma línea, Chiavenato (2017, p. 333) advirtió
que, “para que el cambio ocurra es necesario que
exista un ambiente psicológico propicio, una cul-
tura organizacional adecuada, un estímulo indivi-
dual y grupal para mejorar y alcanzar la excelencia
de la organización”. En conjunto, ambas posturas
coinciden en que la estrategia alcanza efectividad
cuando es asumida por la cultura organizacional
que debe ejecutarla.
Conclusiones
El Horizonte Estratégico constituye una alterna-
tiva pertinente para la conducción de la Policía
Nacional del Ecuador. Fue formulado como res-
puesta a un contexto exigente de seguridad pú-
blica, determinado por nuevas dinámicas de la
violencia, la criminalidad organizada y la com-
plejidad territorial. Su pertinencia radica en la
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relación entre el diagnóstico, los objetivos y la ne-
cesidad institucional de dirección.
Este artículo determinó la viabilidad, diag-
nóstico, metodología estructurada y arquitectura
coherente entre formulación, operativización y
monitoreo del HEI. Actualmente, se encuentra
en primera fase de ejecución, y sus resultados
han sido evidenciados en informes técnicos. Esto
permite sostener que su diseño posee consistencia
formal y capacidad de materialización en resulta-
dos verificables.
Se logró determinar la procedencia jurídica
del HEI dentro el ordenamiento constitucional,
legal, administrativo e institucional que rige a la
Policía Nacional del Ecuador. En conjunto, este
artículo demostró que el Horizonte Estratégico
es un instrumento pertinente, metodológica y
técnicamente viable, y jurídicamente procedente
en su fase inicial de diseño e implementación.
Recomendaciones
•Determinar estrategias que contribuyan a
fortalecer e institucionalizar el HEI den-
tro de la Policía Nacional, de manera que
sus objetivos, hitos, políticas y lineamien-
tos se integren de forma sostenida a la
toma de decisiones, los planes específicos
y operativos, y a las rutinas de conducción
de cada nivel de gestión.
•Articular acciones orientadas a pro-
fundizar la socialización, capacitación
y apropiación institucional del HEI en
todos los niveles de mando y ejecución.
Estas acciones deben reforzar la relación
entre estrategia, medición y aprendizaje
institucional, así como incidir de mane-
ra sostenida en la cultura organizacional
policial.
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